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近日，國家藥監局就《化妝品生產質量管理規范檢查要點及判定原則（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）向社會公開征求意見。《征求意見稿》的發布，在行業內，特別是化妝品注冊人、備案人中引起了強烈反響。

《化妝品監督管理條例》（以下簡稱《條例》）第六條規定：“化妝品注冊人、備案人對化妝品的質量安全和功效宣稱負責。”化妝品注冊人、備案人，作為產品的創造者、受益者，理應成為貫穿化妝品設計研發、注冊備案、生產銷售等全生命周期的責任主體。自2021年1月《條例》實施以來，化妝品注冊人、備案人，尤其是委托生產的化妝品注冊人、備案人質量安全責任意識已經顯著提升。而如何在產品生產經營過程中履行義務、保證產品質量安全，仍然是委托方和化妝品行業面臨的新問題。

為此，《征求意見稿》專設了委托生產版，適用于委托生產的化妝品注冊人、備案人（以下簡稱“委托方”）建立生產質量管理體系，履行質量安全責任，保障化妝品質量安全。

實現質量管理體系從0到1

質量管理體系的概念，對很多委托方來說還很陌生。在《條例》實施以前，一些備案產品的持有人將更多精力放在市場經營方面，不知配方、不管生產、不懂質量的“三不”情況比較常見，質量管理意識和能力較弱。《條例》第二十九條規定：“化妝品注冊人、備案人、受托生產企業應當按照國務院藥品監督管理部門制定的化妝品生產質量管理規范的要求組織生產化妝品，建立化妝品生產質量管理體系，建立并執行供應商遴選、原料驗收、生產過程及質量控制、設備管理、產品檢驗及留樣等管理制度。”這對委托方提出了建立質量管理體系的要求。

那么，委托方應該如何建立化妝品生產質量管理體系？

《征求意見稿》給出了具體措施——

一是搭建組織機構。就是把質量管理相關的部門、崗位框架搭建起來，形成一套與企業管理需要相適應的組織架構，并固定到質量文件中，形成一張組織機構圖。這里要考慮部門、崗位之間的職責關系，確保能夠相互銜接。還要特別注意質量安全負責人崗位在組織架構中的位置，應當滿足質量決策的需要，保證其獨立履職、不受其他人員的影響。

二是配備管理人員。就是指企業確認所有質量安全相關的崗位是否按照要求“配備具有相應條件和資質的管理人員”。一方面，投訴處理和不良反應監測等崗位也要依法配備人員；另一方面，對于企業員工較少、需要“一人多崗”時，應當避免出現“既當運動員，又當裁判員”等影響履職的情況。

三是建立執行制度。就是要建立執行“10+N+1”的制度體系，包括健康管理、培訓、自查等10項“必選”制度，以及物料供應商遴選、物料審查等多項“自選”制度，加上化妝品不良反應監測和評價這1體系。需要注意的是，化妝品不良反應監測和評價體系不僅局限在制度層面，還應當按照《化妝品不良反應監測管理辦法》（自2022年10月1日起施行）配備與其產品相適應的機構和人員從事化妝品不良反應監測工作。

質量安全責任制確權確責

質量安全責任制是一系列崗位任務、權利、責任的集合體，應當符合權責明確、權責相當的原則，也應當達到逐級設置、有效銜接的要求。做到“凡事有人負責”，才能保證企業質量管理體系的有序運行。為此，《征求意見稿》提出了質量安全責任制的具體要求，如：書面明確“法定代表人（或者主要負責人，下同）、質量安全負責人以及其他化妝品質量安全相關崗位的職責”等。

此外，質量安全責任制與“處罰到人”也密切相關。《化妝品生產經營監督管理辦法》第二十七條規定：“化妝品注冊人、備案人、受托生產企業應當建立化妝品質量安全責任制，落實化妝品質量安全主體責任。”《條例》第五章法律責任多個條款提出“違法單位的法定代表人或者主要負責人、直接負責的主管人員和其他直接責任人員”可能受到罰金或禁業的行政處罰，構成犯罪的還要依法追究刑事責任。可見，質量安全問題的責任已經通過質量安全責任制落實在具體人員身上，在處罰時，這也將是認定責任人的關鍵依據。

產品放行乃重中之重

《征求意見稿》還提出了產品放行的要求，其中，“委托方應當在受托生產企業完成產品出廠放行的基礎上，確保產品經檢驗合格且相關生產和質量活動記錄經審核批準后，方可上市放行”被設置為重點項目。

產品放行，不是簡單的簽字動作，而是產品上市前的最終確認和保障，是一系列質量確認活動的集成，對確保產品質量安全至關重要。就像火箭發射的啟動鍵，是一系列設備、儀器以及研究確認工作的總和。委托方在實施產品放行時，應當梳理、集成所有質量活動的關鍵控制點，包括生產過程確認、產品檢驗確認、包裝標識確認等。產品放行應當系統、完整，并確保嚴格執行。委托方自身要將放行管理制度化，也要與受托方在合同中明確具體要求，確保出廠放行和上市放行銜接的制度化。

管好受托生產企業

《征求意見稿》明確提出對受托方開展遴選確定受托企業、簽訂合同確定質量責任、事后監督確保責任落實的管理鏈條。委托方在實施相關條款時，應當注意這個管理鏈條的協同性。如：在企業簽訂委托生產合同時，應當將“確保受托生產企業依照法律法規、強制性國家標準、技術規范以及化妝品注冊、備案資料載明的技術要求組織生產”細化到具體的原料采購、生產工藝規程、產品放行等合同條款。只有這樣委托方才能在檢查內容中按照合同對受托生產企業進行監督，并“確保受托生產企業按照法定要求進行生產”。委托方在合同中約定受托生產企業生產條件、生產能力發生變化時需及時告知，就能按照《征求意見稿》的要求在“受托生產企業的生產條件、生產能力發生變化”時及時啟動評估工作，并根據評估情況更換受托生產企業。此外，對受托生產企業監督評估，以及受托生產企業情況發生變化時，委托方還應當及時對第7項規定的企業名錄和管理檔案補充完善。委托方對受托方監督過程中，受到受托方阻撓的，也應當按照合同的約定通過民事法律途徑等方式，確保義務得到履行。

在監管實踐中，如果出現產品質量安全問題，或者產品生產過程中發生違法行為，按照《條例》第六條，應當由化妝品注冊人、備案人承擔法律責任。但若受托生產企業的違法行為具有主觀性，如隱瞞使用過期原料，且委托方能夠證明其按照法定的要求履行監督義務時，建議監管執法部門在案件定性和自由裁量中予以考量。

化妝品監管正在法制化、規范化的道路上前行。面對新形勢、新要求，會有新困難、新問題，更會有新機遇、新發展。如果認真對待、深入思考，現實就比想象容易，反之亦然。其實，現在有很多企業已經早早著手，按照《化妝品生產質量管理規范》建立了質量管理體系，并且正在按照《征求意見稿》進一步完善質量管理。相信，在化妝品行業和各級監管部門的共同努力下，我們一定能夠逐一破解難題、打破瓶頸，共同見證化妝品行業的高質量發展！

（作者：李猛北京市藥品監督管理局北京市化妝品審評檢查中心）

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